政策可以打開一扇門，卻不能替一座城市建立信任、人才與商業文化。汕頭的故事提醒我們，真正決定城市命運的，往往不是獲得多少政策優惠，而是地方制度能否讓資本願意進來、人才願意留下。
最近一段時間，我經常看到香港政府把更多希望寄託在北京中央的政策支持之上，彷彿只要更主動配合國家發展方向、承接更多內地資金與項目，香港便能找到新的經濟出路。
與此同時，身邊又突然多了不少人關注揭陽，其實揭陽就在汕頭旁邊，同屬潮汕地區，整體經濟基礎一般被認為比汕頭更弱。說起揭陽，自然會想起汕頭。
碰巧打開2026年7月25日出版的《經濟學人》（The Economist），便看到一篇以〈Bottom of the class〉為題的文章，重新檢視中國最早設立的四個經濟特區。深圳、珠海與廈門後來成為改革開放的代表城市，汕頭卻長期發展不振，甚至被當地人形容為「特區中的經濟落後地區」。
這個反差值得細看。因為汕頭並非沒有政策支持，也並非沒有商業傳統。它曾是中國最早開放的通商口岸之一，也是李嘉誠與騰訊創辦人馬化騰等潮汕企業家的故鄉。
1980年時，汕頭的經濟規模甚至是深圳的四倍；四十多年後，深圳已成為中國最重要的科技與製造中心之一，汕頭卻仍在低增長、人口外流與產業升級乏力之間掙扎。
《經濟學人》把問題說得相當直接：
“Why did three special economic zones succeed, and one not?”
「為甚麼四個經濟特區之中，有三個成功，卻有一個沒有？」
這並不是一道單純的歷史題，而是一道關於產業政策、地方治理與城市競爭力的現實問題。當中國今天再次以補貼、產業園區與政策傾斜推動人工智能、半導體與高端製造時，汕頭的經驗提醒我們：中央可以給城市機會，卻不能保證機會會被轉化成長期繁榮。
汕頭不是輸在起跑線，而是逐步失去發展動能
汕頭最初確實有幾項不利條件。它的經濟特區面積只有1.6平方公里，是四個特區之中最小的一個；地理位置也不像深圳毗鄰香港、珠海靠近澳門，或廈門面向台灣那樣具有明顯優勢。
然而，這些先天條件不足以完全解釋汕頭後來的落後。1991年，汕頭經濟特區已擴展到全市範圍，而中國內陸不少地區距離主要市場更遠，後來仍能建立強大的製造業與城市經濟。高鐵與公路建設也逐步縮小了地理差距，因此真正的問題，不能只歸咎於位置與早期規劃。
汕頭目前面對的，是一組相互強化的經濟困境。
文章指出，當地房地產下行幅度比很多城市更嚴重，固定資產投資在一年內下降38.8%，消費表現疲弱，商場與餐廳人流稀少，工業競爭力也明顯不足。
深圳在改革開放後逐步由低端加工走向電子、通訊、軟件與新能源，汕頭則主要培養了玩具、紡織與其他勞動密集型產業。這些產業曾創造大量就業與出口，但面對成本上升、外需轉弱及東南亞競爭時，利潤與轉型空間都較有限。
2025年，汕頭玩具出口下跌8.6%，服裝出口下降18.3%，整體出口亦減少9.1%。在中國全年錄得龐大貿易順差之際，一個傳統港口城市的出口反而收縮，反映其產業結構已難以分享中國製造業升級帶來的紅利。
真正拉開城市差距的，是制度與信任
《經濟學人》認為，理解汕頭困境不能只看產業與地理，更要看地方文化和制度。文章提到，當地商界長期流傳著官員索賄、地方保護主義與外來者受到排斥的故事。
一名退休商人回憶，以前每逢新年，市政府官員便會前往向他索取賄款，若拒絕便可能面對經營上的麻煩；到醫院求診時，也要向醫生送上現金。
2000年，一宗涉及地方官員的重大騙取出口退稅案件更震動全國，顯示腐敗問題一度深入當地經濟體系。
《經濟學人》指出：
“To understand Shantou’s deeper troubles, look to culture and institutions.”
「若要理解汕頭更深層的困境，就要從文化與制度入手。」
這句話點出了政策優惠與實際營商環境之間的差距。一座城市即使擁有低稅率、工業土地與中央支持，如果企業仍擔心尋租、地方關係與規則不透明，資本便不會因為一紙政策而長期留下。
更特別的是，汕頭不只排斥外國人，當地人對其他省份的中國人也往往存有戒心。潮汕地區的方言、宗族關係與歷史上的相對封閉，形成了強烈的內部網絡，卻也提高外來人才融入的難度。
文章提到，一名來自浙江、後來移居海外的醫生回憶，他在汕頭中央醫院工作時，曾因外省人身分遭同事歧視。這種經驗未必代表每一名外來者的遭遇，卻反映城市聲譽一旦形成，便會直接影響企業選址與人才流動。
汕頭最值得注意的一項數據，是外國直接投資與經濟增長竟然呈現負相關。文章引用研究指出，1996年至2017年間，汕頭接收約67億美元外國直接投資，遠低於深圳約850億美元的水平；更令人不安的是，當外資增加時，當地實際產出反而經常下降。
《經濟學人》形容：
“More troubling, FDI has been negatively correlated with GDP.”
「更令人憂慮的是，外國直接投資與汕頭的GDP竟呈負相關。」
一般而言，外資應該帶來資金、管理經驗、技術與就業，推動地方經濟增長。汕頭卻沒有形成這種正向循環，這可能表示外資項目本身質素不高，也可能反映當地企業與供應鏈無法有效吸收外部資源，甚至出現投資流入後，人才和企業仍然持續離開的情況。
換句話說，問題不只在於汕頭吸引不到足夠資金，而在於它未能把資金轉化成產業能力。當制度信任不足、外來人才難以融入、產業仍集中在低附加值領域時，即使有外資項目落地，也未必能形成持續增長。
這是一個重要的投資提醒。
招商數字、簽約金額與新建園區，往往是地方政府最容易展示的成果；但真正需要觀察的，是外來資本能否帶動本地企業升級、形成供應鏈、創造高薪工作，並讓人才願意長期定居。
政策可以放大優勢，卻不能憑空創造優勢
深圳、珠海與廈門的成功，常被用來證明經濟特區政策的力量。汕頭卻顯示，政策本身不是魔法。它能在城市已有一定條件時，加快資本、人才與企業聚集；但如果地方制度、產業基礎與社會環境不利，政策優惠也可能只能帶來短暫項目，而無法形成自我強化的生態。
《經濟學人》總結：
“Policy support can supercharge growth if the right conditions already exist locally, but cannot create them.”
「如果地方本來具備適當條件，政策支持可以大幅加速增長；但政策本身無法創造這些條件。」
這句話不只適用於經濟特區，也適用於今天各地競相推動的半導體園區、人工智能中心與新能源基地。土地、補貼與融資可以吸引企業進場，卻無法替代法治、教育、人才吸引力、創業文化與行政效率。
真正成功的產業聚落，通常不是因為政府挑中了一個地方，而是政府政策、企業需求、人才流動與市場網絡形成互相支持的循環。當一個地方只能靠政策紅利吸引公司，卻沒有足夠條件讓公司留下，補貼停止之後，產業也可能迅速消散。
一座擅長保存過去的城市，卻沒有建立未來
汕頭近年並非完全沒有亮點。
2025年，當地過夜遊客人數增長12.8%，旅遊收入上升23.9%，在一定程度上避免經濟陷入衰退。政府修復了具有殖民時期建築特色的老城區，把原本破敗的街道改造成旅遊熱點。電影《親愛的》部分場景在當地拍攝，也帶來更多遊客。
這些成績顯示，潮汕文化、飲食與歷史建築仍然具有市場吸引力。然而，旅遊業能改善商業氣氛，卻很難單獨支撐一座五百多萬人口城市的產業升級。觀光收入可以活化老街、餐飲與酒店，但未必能取代製造業、科技業與高附加值服務業所提供的長期就業與稅收。
文章最後用一句帶有諷刺意味的話形容汕頭：
“Ironically, it is better known for preserving its past than for shaping the country’s future.”
「諷刺的是，汕頭如今更以保存過去聞名，而不是以塑造國家的未來著稱。」
一個原本被賦予改革試驗任務的經濟特區，最後最成功的項目卻是修復舊城，這當然不是否定文化保育的價值，而是突顯汕頭與最初發展願景之間的距離。
從投資角度看：不要只看政策地圖，也要看人口如何投票
汕頭的故事對投資者最大的啟示，是判斷一個地區前景時，不能只看政策級別、招商優惠或政府口號，而要觀察企業與人才如何以實際行動投票。
如果一座城市有大量補貼，卻仍留不住年輕人；有產業園區，卻沒有高質素企業願意進駐；有外資流入，卻無法帶動產出增長，那麼政策優勢很可能只停留在紙面。
人口流動往往比官方規劃更誠實。企業家是否願意把總部設在當地，工程師是否願意帶家人長住，畢業生是否願意回流，這些選擇共同決定城市的長期生產力。
投資地區型企業時，也應特別關注當地的營商環境、人口結構、人才流動與產業群聚，而不只是地方政府宣布了多少項目。城市競爭力最終會反映在企業招聘成本、客戶取得、供應商效率與資產價值上。
對香港而言，汕頭的經驗再次證明，與中央關係密切或擁有特殊政策地位，並不足以保證城市長期成功。香港真正需要維持的，不只是中央的政策支持、融資與政策通道，而是國際人才、專業制度、信息流動與企業信任。如果這些條件削弱，再多政策優惠也只能部分抵消結構性流失。
地方發展不應只比較誰能提供更多土地與補助，也要比較哪一座城市能夠建立更透明的制度、更友善的生活環境，以及更開放的人才文化。
城市的命運，從來不只由中央給了甚麼決定，也由地方如何對待每一名外來投資者、創業者與年輕人所塑造。當一座城市讓人相信努力可以得到回報，資本與人才便會聚集；當人們相信關係比規則重要，最有能力的人便會率先離開。
汕頭曾經站在中國改革的最前線，如今卻成為一個提醒：政策可以選出試驗城市，真正的贏家最終仍是由市場選出。